Bouwvrijstelling stikstof van tafel: ‘drama voor de bouw’
De bouwvrijstelling stikstof voldoet niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Raad van State kwam daardoor op 2 november 2022 tot de conclusie dat de bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden bij bouwprojecten. Hoewel de bouwvrijstelling daarmee van tafel is, betekent dat volgens Raad van State niet dat er nu een algehele bouwstop geldt. Net als in de situatie vóórdat de bouwvrijstelling werd ingevoerd, blijft het mogelijk om per project onderzoek te doen naar de mogelijke gevolgen van de uitstoot van stikstof. De bouwsector reageert geschokt.
Na het schrappen van de bouwvrijstelling, wordt emissieloos werken op de bouwplaats nog veel belangrijker. Foto: Hitachi.
Sinds 1 juli 2021 bevat de Wet natuurbescherming de bouwvrijstelling. Deze bouwvrijstelling gaat over projecten die een aantoonbare kans hebben op stikstofneerslag in nabijgelegen natuurgebieden, dus niet de simpele dakkapel op een woning. Die valt gewoon onder een gemeentelijke regeling, niet onder het natuurbeschermingsrecht. De bedoeling van de bouwvrijstelling was dat bij de vergunningverlening voor een project geen rekening hoefde te worden gehouden met de stikstofuitstoot van bepaalde bouwactiviteiten. Alleen de uitstoot tijdens de gebruiksfase speelde nog een rol bij de vergunningaanvraag. Het werd hierdoor eenvoudiger om vergunningen te verlenen voor bouw- en infrastructurele projecten. De Raad van State heeft geoordeeld dat deze regel geen stand houdt. De uitspraak is gedaan in de zaak betreffende het ‘Porthos-project’, maar geldt voor alle bouwprojecten.
De bouwvrijstelling voldoet volgens Raad van State niet aan het Europese natuurbeschermingsrecht. Uit de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in Luxemburg volgt allereerst dat alleen toestemming voor een project mag worden gegeven als uit onderzoek blijkt dat zeker is dat individuele beschermde natuurgebieden daardoor geen schade oplopen. Dat is wat anders dan een beoordeling op een hoger landelijk schaalniveau waarvan de Nederlandse wetgever uitgaat. Verder volgt uit de rechtspraak van het Europese Hof dat een maatregelenpakket zoals de wetgever voorstelt alleen als onderbouwing gebruikt mag worden als die maatregelen ook echt zijn uitgevoerd en de verwachte voordelen daarvan vaststaan. Het overgrote deel van de maatregelen (zoals in het Programma Aanpak Stikstof) is echter nog niet uitgevoerd. Al met al staat volgens Raad van State niet vast dat de toekomstige verbetering van de natuur zo groot is, dat de stikstofneerslag van bouwactiviteiten daartegen wegvalt.
De herbeoordeling van de 30 tot 50 procent van de projecten die nog in de pijplijn zitten, gaat gemiddeld drie tot zes maanden in beslag nemen.
‘Drama voor de bouw’
‘Deze uitspraak betekent dat elk bouwproject weer apart beoordeeld moet worden op stikstofuitstoot, waardoor bouwprojecten opnieuw drastisch zullen worden vertraagd en de kosten toenemen’, aldus Aannemersfederatie Nederland Bouw en Infra (AFNL) en de Nederlandse Ondernemersvereniging voor Afbouwbedrijven (NOA). ‘Het is nu aan het Kabinet om snel en adequaat door te pakken op de oplossingsrichtingen van Remkes die nog wél kunnen, na de uitspraak van de Raad van State, om de stikstofproblematiek daadwerkelijk te verminderen.’
Ook Bouwend Nederland is teleurgesteld: ‘De uitspraak van de Raad van State in de Porthoszaak is een drama voor de bouw. Door de verplichting weer voor elk bouwproject aan te moeten tonen dat de realisatie niet bijdraagt aan een vergroting van de stikstofuitstoot nemen kosten toe en zal de vergunningverlening enorm vertragen. De herbeoordeling van de 30 tot 50 procent van de projecten die nog in de pijplijn zitten, gaat gemiddeld drie tot zes maanden in beslag nemen. De huizenzoeker, de energietransitie, het klimaat en de mobiliteit zijn de klos. Nederland is terug bij af’, aldus Bouwend Nederland.
Ook volgens de ontwikkelaars (NEPROM) betekent de uitspraak een extra onzekerheid en vertraging voor veel lopende en te starten woningbouwprojecten. ‘In elk individueel geval zal berekend moeten worden hoe groot de stikstofuitstoot is en wat de gevolgen daarvan zijn voor de natuur. In een aantal gevallen zal voor alternatieve oplossingen gekozen moeten worden gekozen, bijvoorbeeld salderen of een passende beoordeling. Dat betekent heel veel maatwerk met veel extra onderzoekslasten.’
Emissieloos bouwen
AFNL en NOA roepen het kabinet op mee te investeren met de bouw, afbouw en infrasector om emissieloos bouwen in sneller tempo te kunnen realiseren. ‘Er wordt al veel gedaan door de sector zelf om emissieloos te kunnen bouwen, maar extra investeringen zullen hard nodig zijn om ook dit proces te kunnen versnellen.’
“De gevolgen voor de bouw zijn verstrekkend’, aldus Bouwend Nederland voorzitter Maxime Verhagen. “Het kabinet zal als de bliksem piekbelasters moeten uitkopen om zo stikstofruimte vrij te maken voor natuur, bouw en nieuwe economische ontwikkelingen. Het kabinet kan het zichzelf niet veroorloven op de handen te blijven zitten. Actie is nu nodig. Dit duurt al drieënhalf jaar. Dat is onacceptabel. Om grote vertragingen te voorkomen zullen er naast de versnelde uitkoop van piekbelasters, meer experts moeten komen die stikstofberekeningen kunnen maken. Ook zal emissieloos bouwen topprioriteit moeten worden.”
Gestandaardiseerde stikstofbeoordeling
“Als gevolg van de stikstofproblematiek raken de gezamenlijke woningbouwambities van markt en overheid steeds verder uit beeld. We signaleerden al een dalende trend in het aantal nieuwbouwwoningen dat in de verkoop wordt gebracht. En het aantal afgegeven bouwvergunningen daalt fors. De prognoses voor 2023 zijn niet goed”, zegt Jan Fokkema, directeur NEPROM. “Het is uiterst schrijnend dat een activiteit als woningbouw die in 99 van de 100 gevallen geen significante bijdrage levert aan de stikstofproblematiek hierdoor keihard wordt geraakt, terwijl de sectoren die de problematiek grotendeels veroorzaken – de agrarische sector, de industrie en de transportsector – vooralsnog buiten schot blijven. Woningzoekenden zijn de dupe, met alle ellende van dien.”
De NEPROM vraagt aan minister De Jonge om voor woningbouwprojecten tot een gestandaardiseerde stikstofbeoordeling te komen op basis van een ecologische benadering in plaats van de kritische depositiewaarde. Dat sluit aan bij het door NEPROM uitgebrachte Sweco-rapport ‘Stikstofdepositie en woningbouwontwikkeling’ in 2019. De beoogde uitkomst daarvan is een gestandaardiseerde en simpele methode om de invloed van de minimale stikstofuitstoot tijdens de bouw van woningen op de Natura 2000-gebieden te toetsen. Een dergelijke toets geeft, in tegenstelling tot een generieke bouwontheffing, wel zekerheid over een eventuele negatieve impact op Natura 2000-gebieden en biedt ook de gelegenheid om sneller een vergunning te verlenen wanneer dit niet het geval is.
AFNL en NOA roepen tot slot op: ‘Het is nu zaak dat het Kabinet snel doorpakt en samen met belanghebbende organisaties om tafel gaat om de oplossingsrichtingen uit te werken en de versnelling daadwerkelijk in te zetten. Als het kabinet staat voor haar beleidsdoelstellingen waarin de bouw, afbouw en infra een belangrijke rol spelen, moet ze nú ingrijpen, anders frustreert ze haar eigen doelstellingen.’
Porthos-project
De uitspraak van Raad van State heeft betrekking op het Porthos-project, maar heeft daardoor ook grote gevolgen voor de rest van de bouw- en infrasector. Het Porthos-project maakt de opslag mogelijk van CO2 uit het Rotterdamse havengebied in lege gasvelden onder de Noordzee. Voor het project is gebruikgemaakt van de bouwvrijstelling. Nu de bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden, loopt het project vertraging op, maar is het niet van de baan. Voor het project moet een individuele beoordeling van de stikstofgevolgen worden gemaakt. Die is er al, maar dat onderzoek is te laat in deze procedure ingediend. Daarom heeft de Afdeling bestuursrechtspraak nu eerst een tussenuitspraak gedaan en de bezwaarmaker zes weken de tijd gegeven om alsnog op het onderzoek te reageren. Daarna zal de Afdeling bestuursrechtspraak de behandeling van de zaak Porthos voortzetten en later een einduitspraak doen.